AUSZUG

1 Ansatzpunkte

11 Rahmenbedingungen

Jede Organisationsentwicklung sollte darauf gerichtet sein, die Arbeits- und Entscheidungsstrukturen und die zugehörigen Regelungssysteme periodisch derart anzupassen, dass die zu erbringenden Leistungen mit möglichst geringen Reibungsverlusten und unter Arbeitsbedingungen, die ein persönliches Engagement fördern, erstellt wer en können.

Entsprechende Initiativen stiessen in der öffentlichen Verwaltung vor allem deshalb sooft auf Realisierungshindernisse, weil es methodisch nicht gelang, die vielschichtigen Abhängigkeiten zu bewältigen und weil zuwenig Energie aufgewendet wurde, einen Überzeugungsprozess in Gang zu setzen. Die organisatorischen Ursachen vieler Erscheinungen werden nicht erkannt, gegensätzliche Positionen werden zuwenig präzisiert, die Argumentation über wünschenswerte Veränderungen bleibt vage.

Da theoretische Grundlagen für eine Weiterentwicklung der Demokratie und staatlicher Organisationsformen nur bruchstückhaft verfügbar sind, fehlt auf oberster Ebene und in den einzelnen Behörden ein Orientierungsrahmen. Dessen grundlegenden, erst mit sehr unterschiedlicher Intensität aufgegriffenen Ansatzpunkte liegen insbesonders

• im ungesteuerten Prozess ständiger Machtverlagerung zwischen Volksvertretungen (auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene), Fachausschüssen, Beratungsgremien, Interessensverbänden und der öffentlichen Verwaltung
• in der fachlichen und zeitlichen Überlastung des Gesetzgebers
• in der beschränkten Wirksamkeit der Kontrollorgane (Parlament, Rechnungshof, Aufsichtsinstanzen) und der Kontrollsysteme
• in den praktischen Schwierigkeiten einer politischen Planung und der Konsensfindung über Bedürfnisse, Wertvorstellungen, Prioritäten
• in der zunehmenden Blockierung der Haushaltspolitik durch längerfristige Verpflichtungen und der daraus resultierenden Einschränkung ihres Steuerungscharakters
• in der Problematik, die zur Disposition verbleibenden Mittel länger als für ein Haushaltsjahr oder für eine Legislaturperiode einzusetzen
• in den Schwächen des Haushaltsrechts, das eine schematische Sparsamkeit (z. B. "generell 3 %") und zugleich eine schematische Verschwendung fördert (bedarfsunabhängiger Verbrauch zugeteilter Mittel)
• in der politischen, rechtlichen und systemtechnischen Schwierigkeit, Verwaltungsaktivitäten in Regelungsproesse einzuordnen, die eine Steuerung der Kosten-/Nutzerrelationen erstellter Leistungen ermöglichen und ein Kostenbewusstsein fördern
• im Kompetenzwirrwarr und in der undifferenzierten Vermengung verschiedenartigster Verwaltungsfunktionen (Politikvorbereitung, Fachbereiche, Planungs- und Stabsstellen, Ordnungs- und Leistungsverwaltung, Betriebseinheiten usw.)
• in den langwierigen, schwerfälligen und dadurch teuren Abstimmungsverfahren zwischen einzelnen Bereichen (z. B. bei Bauprojekten)
• im Übergewicht anonymer Entscheidungen (Gremien) und der Problematik ihrer Vorbereitung, Nachvollziehbarkeit, demokratischen Legitimation und der Rechenschaftslegung
• in den strukturell verankerten Tendenzen, Entscheidungen auf möglichst hoher Ebene zu fällen, jede Delegation und Basisnähe zu erschweren und beanspruchte Mitwirkungsrechte verschiedenster Instanzen nicht in Frage zu stellen
• in den Fehlentwicklungen auf dem Informationssektor, der trotz Computer und Datenflut nur sehr unzureichende Steuerungsinformationen liefert (Nutzlosigkeit vieler Statistiken, fehlende, unzuvlässige oder überholte Daten über die Wirkung von Verwaltungsleistungen, über tatsächliche Bedürfnisse und Aktionsmöglichkeiten)
• in den starren Regelungen für das Personalwesen
• im Fehlen einer praktikablen Präzisierung genereller Forderungen, wie "mehr Demokratie, "mehr Transparenz", "bürgernahe Verwaltung", "Mitbestimmung der Bürger", "Selbstverwaltung".

Das vielschichtige Ineinandergreifen dieser hier skizzierten Problemaspekte und die Grössenordnung des Staatsapparates belegen die enormen organisationstechnischen Anforderungen, die mit generellen Verwaltungsreformen verbunden sind bzw. verbunden wären. Dabei geht es nur auf einer Grundstufe um Systemfragen, da erst im politischen Entscheidungsprozess das tatsächlich Realisierbare herausgearbeitet werden kann. Wesen der Demokratie gegenwärtiger Prägung ist der Interessenausgleich, das Bemühen um Konsens in Grundsatzfragen, der Kompromiss. Den damit verbundenen Verfahren der Willensbildung muss in Form überschaubarer Problempakete Rechnung getragen werden.

Als praktikabler Weg für die Organisationsentwicklung in der öffentlichen Verwaltung bietet sich daher die Konzentration auf zwei verschiedenartige Kategorien von Aktionsprogrammen an:

• zentral zu forcierende Initiativen für die Weiterentwicklung generell wirksamer Regelungen (Schwerpunkte: öffentliches Dienstrecht, Haushaltsrecht, Rechnungswesen, Planungs- , Entscheidungs- und Kontrollsysteme, Informationssektor)
• dezentrale Initiativen für noch überblickbare, in ihren internen Zusammenhängen den Erfordernissen und Möglichkeiten anzupassende Organisationseinheiten (z. B. einzelne Fachbehörden, Stadtverwaltungen, Krankenhausgruppen, öffentliche Betriebe).

12 Dezentrale InitIatIven

Der Bürger bekommt den Staat primär als Kommunalverwaltung, durch seine Ordnungsorgane, über als solche erkennbare öffentliche Leistungen und durch verschiedenste an der Basis angesiedeIte Verwaltungsstellen "zu spüren". Ein grosser Teil politischer Absichten und Programme soll in diesen Bereichen umgesetzt werden (Schulen, Universitäten, Krankenhäuser, RegIonalplanung, Transportwesen usw.) und ein beträchtlicher Prozentsatz der laufenden Kosten fällt hier an. Dennoch wird relativ selten erkannt, dass Regelungen zentraler Instanzen allein nicht ausreichen, um den Entwicklungsanforderungen gerecht zu werden.

Das Warten auf Reformen "von oben" blockiert die Eigeninitiativen vieler Verwaltungseinheiten. Aber auch neue gesetzliche Regelungen werden trotz langwieriger Abstimmung oft nur formal erfüllt und erreichen nicht die inhaltlich angestrebte Wirkung, da organisatorische Konsequenzen und andere flankierende Massnahmen unterbleiben oder nicht genügend auf die lokalen Verhältnisse abgestimmt werden (z. B . Universitätsorganisatlon, Krankenhausrechnungswesen). Häufig wird der eigene Handlungsspielraum stark unterschätzt, da nur selten genau analysiert wird, wo seine echten und wo seine nur scheinbaren Grenzen liegen (Kompetenzen, Budgetmittel, Personalqualifikation usw.).

Diese "Passivität" vieler Basiseinheiten liegt vor allem an einer Gewöhnung an organisatorische Bedingungen, die auf eine strenge Auslegung des Vollzugsorgan-Konzeptes zurückgehen. Mit einem primär von Normen gesteuertem, überwiegend reaktivem Verhalten kann in den meisten Bereichen nicht flexibel genug den veränderten gesellschaftlichen Anforderungen und politischen Absichten entsprochen werden. Dies wird zwar nur selten geleugnet, wirkt sich aber vor allem an der Basis erst langsam in einer realen Entwicklung vom Ordnungs- zum Leistungsstaat aus. Zur Unterstützung und Beschleunigung damit zusammenhängender Prozesse reichen allerdings Einzelmassnahmen nicht aus. Festgefügte Arbeitsstrukturen, übertriebenes Macht- und Prestigedenken, eine konservierende Mentalität, Anpassungsdruck und Vorschriftenflut bilden dafür in der Regel zu grosse Hindernisse. Jede grössere Organisationseinheit sollte deshalb in ihrer Wirkungsweise periodisch in Frage gestellt und in ihrer Eigenschaft als soziales System gesamthaft weiterentwickelt werden, damit die formellen Regelungen nicht immer engmaschiger werden und Selbstzwecktendenzen unerkannt zunehmen. Trotz der komplexen über- und nebengeordneten Abhängigkeiten bestehen dabei wesentlich mehr unausgeschöpfte Gestaltungsmöglichkeiten, als im Rahmen üblicher Organisationsanpassungen erkannt und umgesetzt wird. Ausserdem dokumentieren entsprechende Initiativen überhaupt erst einen beginnenden Einstellungswandel und eine Abkehr vom bequemen Warten auf von oben angeordnete oder von aussen erzwungene Veränderungen.

Dass der eigene Handlungsspielraum mit Erfolg genutzt werden kann, zeigen die oft gravierenden Unterschiede im Leistungsgrad, im Arbeitsklima, im Servicebewusstsein, in der Arbeitsqualität oder in der Aufgeschlossenheit gegenüber Initiativen, Ideen und Experimenten. Leider sind aber die Fälle hervorragender sozialer, städtebaulicher, kultureller, betrieblicher oder verwaltungsintern wirksamer Aktivitäten einzelner Einheiten ziemlich selten. Dort wo es dazu kommt, liegt es vor allem an den Arbeitsbedingungen im weitesten Sinn und nur sekundär am "Vorhandensein" qualifizierter und engagierter Mitarbeiter. Beides bedingt einander gegenseitig.

Ohne eine modellhafte Organisationsarbeit an der Basis fehlen in der Praxis funktionierende Demonstrationsobjekte, und Impulse für eine Änderung der Rahmenbedingungen können sich nur auf theoretische Annahmen stützen.

Konsequenz dieser Argumentation ist, dass "Verwaltungsreform" primär in den Verantwortungsbereich jeder einzelnen, für einen nicht zu kleinen und relativ geschlossenen Leistungsbereich zuständigen Leitungsinstanz fällt. Jede Behördenleitung (bzw. vergleichbare Stelle) müsste verpflichtet werden, ihren eigenen Handlungsspielraum für die Gestaltung adäquater organisatorischer Bedingungen voll auszuschöpfen und dort, wo er nicht ausreicht, von den übergeordneten Instanzen die notwendigen Entscheidungen zu fordern.

Für einzelne Fachbehörden oder Kommunalverwaltungen geht es dabei vor allem um

• die Entwicklung ihrer internen Organisationsformen (kleine Einheiten, in sich geschlossene Funktionsgruppen, klare Verantwortungsstrukturen, Projektorganisation, etc.)
• die konsequente Trennung der unmittelbaren Verwaltungsaufgaben von den Betriebsfunktionen (Betriebseinheiten mit nur organisatorischer oder auch rechtlich verankerter Verselbständigung)
• eine Erleichterung des Personalausgleichs zwischen einzelnen Verwaltungsbereichen zwecks besserer Berücksichtigung stark schwankender Arbeitsbeiastungen, von Personalmangel bzw. Überbesetzung
• die massive Förderung der Initiativmöglichkeiten von Bürgern und selbständigen Organisationen zur Obernahme von Gemeinschaftsverantwortung an der Basis, vor allem für solche Bereiche, die keine Lenkung durch die Verwaltung erfordern und die eine frühere Einschaltung des Bürgers in ihn unmittelbar betreffenden Fragen wünschenswert machen ("Gemeinwesenarbeit", "Stadtteilarbeit", "Nachbarschaftshilfe", "Planungspartizipation", "Selbstverwaltungseinrichtungen" usw.).

Übergeordnetes Ziel in den ersten beiden Punkten - auf die sich die weiteren Ausführungen konzentrieren - ist die Entwicklung von Gliederungsgrundsätzen, die der besonderen Eigengesetzlichkeit bestimmter Funktionsgruppen entsprechen und die innerhalb grosser Verwaltungsorganisationen die Kommunikation und Steuerung wirksam vereinfachen. Die Arbeitsteilung und der Glaube an eine integrative Kraft der Technik (EDV, Systementwicklung usw.) soll dabei bewusst gebremst bzw. reduziert werden, weil eine weitere Zerlegung der Arbeitsprozesse das Fähigkeitspotential der Mitarbeiter und die Funktion von Gruppenarbeit zuwenig in konzeptionelle Überlegungen einbezieht. Modellalternativen sind dafür vor allem dann wertvoll, wenn sie an Hand spezifisch entwickelter Kriterien überprüft und angepasst werden und gleichzeitig zur Strukturierung grösserer Zusammenhänge Verwendung finden. Jedes Modelldenken muss aber von der Einsicht ausgehen, dass es intellektuell fast unmöglich ist, von vorneherein alle Störfaktoren einzubeziehen und auf Kompromisse, halbe Lösungen und absolut praxisgerechte Formen zuzusteuern. Dies gilt für die öffentliche Verwaltung noch stärker als für Wirtschaftsunternehmen, da hier regelungstechnische Vorhaben auf wesentlich komplexere und auch wissenschaftlich noch wenig bearbeitete Bereiche treffen (z. B. die Kosten-/Nutzenbewertung ohne Marktmechanismus).

Gliederungs- und Steuerungskonzeptionen müssen konsequent mit der Rolle, die der einzelne Mitarbeiter und die verschiedenen Arbeitsgruppen in ihnen spielen können und sollen, in Beziehung gesetzt werden. Schwieriges, aber massgebendes Ziel ist dabei die Schaffung organisatorischer Bedingungen, die ein kritisch-engagiertes Verhalten ermöglichen und fördern.

13 BegrIftsanalyse

Sogar bei einem sehr differenzierten Zugang zu Fragen der Organisation wird ein schwerwiegender Fehler selten vermieden, wenn stillschweigend vorausgesetzt wird, dass die verwendeten Grundbegriffe einhellig interpretiert oder wenn Auslegungsunterschiede als nebensächlich vernachlässigt werden. Jedes System zur Regelung von Arbeitsprozessen, das den diffusen Sprachgebrauch bei Begriffen wie "Zielsetzung", "Arbeitsresultat", "Leistung", "Verantwortung", "Rechenschaft", "Handlungsfreiheit", "Kotenbewusstsein" oder "Nutzen" in Kauf nimmt, beschränkt sich auf organisationstechnische Aspekte und umgeht eine Auseinandersetzung mit dem Arbeitsverständnis der Beteiligten und mit den Ergebnissen, die tatsächlich bewirkt werden.

Die in beamtenrechtlichen Regelungen enthaltenen Gebote, wie etwa jene, die eine Amtsführung "zum Wohl der Allgemeinheit", "nach bestem Gewissen" oder unter "Wahrung von Sparsamkeitsgrundsätzen" fordern, behalten ihren Charakter als blosser moralischer Appell, solange die Organisationsformen nicht immer wieder überprüft werden, inwieweit sie ein entsprechendes Verhalten nicht eher untergraben als unterstützen und fördern. So wird der abstrakten Formel "Wohl der Allgemeinheit" trotz aller diesbezüglichen Auffassungsunterschiede in Arbeitsgruppen, die konkrete Problembereiche bearbeiten etwas unmittelbarer entsprochen werden können, als dies bei Befassung einer Vielzahl unzusammenhängender Stellen der Fall ist. "Sparsamkeit", über die auch Rechenschaft abgelegt werden kann, hat nur dann eine organisatorische Basis, wenn überhaupt bekannt ist, welche Kosten die einzelnen Arbeitseinheiten und deren Aktivitäten verursachen. Für die betreffende Verwaltungseinheit selbst, wie auch für ihre Mitarbeiter ist es eine grundlegende Frage des Selbstverständnisses, ob nur bestimmte Tätigkeiten korrekt durchgeführt werden, oder ob die Zusammenarbeit auf Resultate, Wirkungen oder den Nutzen ausgerichtet ist und entsprechende organisatorische Konsequenzen gezogen werden.

Ohne eine gründliche, von der Einstellung der Mitarbeiter und ihrer Problemsicht ausgehenden Argumentation, besteht bei jedem Reorganisationsvorhaben die Gefahr, dass alte Inhalte bloss in neue Formen gepresst oder neu benannt werden. In solchen Fällen werden mit viel Aufwand "Lösungen" konzipiert, deren bescheidene Auswirkungen sich nur mit gut dokumentierten "Reformmodellen" eine Zeit lang verbergen lassen.

Organisationsstrukturen haben im wesentlichen den Zweck, Verantwortung zu verteilen und die Arbeits- und Entscheidungsprozesse zu kanalisieren. In der Praxis findet sich aber nur sehr punktuell ein organisationsinternes Einverständnis darüber, wer nun tatsächlich wofür verantwortlich ist. Umso grösser diese Unklarheiten sind, desto leichter wird auch ein Bewusstsein dessen verloren gehen, was der einzelne, was eine bestimmte Arbeitsgruppe oder die gesamte Verwaltungseinheit für Aussenwirkungen erzielt und erzielen könnte.

"Die Verantwortlichen" stehen zwar häufig im Kreuzfeuer der Kritik, sie werden gesucht, es wird an sie appelliert, Verantwortung wird "jemandem übertragen", wird "abgelehnt", es wird "verantwortungsbewusst" oder "verantwortungslos" gehandelt, aber über die Voraussetzungen für ein verantwortliches Arbeiten werden nur selten sorgfältige Analysen angestellt, die Grundlage notwendiger Entwicklungen sein könnten. Erreicht werden muss vor allem eine Stärkung der Identifikationsmöglichkeiten des einzelnen mit dem, was er mit seiner Arbeit tatsächlich bewirkt und damit mehr Selbstkontrolle zu Lasten von Fremdkontrollen. Verschuldensfragen und Sanktionen können nur im Zusammenhang mit den diesbezüglich geschaffenen Bedingungen beurteilt werden. Sie beziehen sich auf die Verletzung von Gesetzen, Verordnungen oder verwaltungsinterner Vereinbarungen und damit auf Ausnahmefälle, die für die Gestaltung von Arbeitsprozessen nur am Rande Bedeutung haben.

Verantwortung wird hier als Begriff in den Vordergrund gestellt, weil es in der Organisationsentwicklung vor allem um Verantwortungsstrukturen gehen muss, wenn Steuerungsanforderungen und Arbeitsbedingungen auf qualifiziertere Weise aufeinander abgestimmt werden sollen. Eine Aufhellung der mit verantwortlichem Handeln zusammenhängenden Problematik muss sich auf Ansatzpunkte und das Erkennen der Grenzen für eine inhaltliche Präzisierung konzentrieren, damit zu verwaltungsintern praktikablen Begriffsinhalten gelangt und ein Problembewusstsein gefördert werden kann. Es geht hier genauso um Prozesse, wie auch "Demokratie" nur als Prozess und nicht als Formel interpretiert werden kann.

Als Konsequenz dieser Argumentation konzentrieren sich die folgenden Abschnitte auf jene Themen, die bei der Organisationsentwicklung in einzelnen Verwaltungseinheiten intensiver miteinbezogen werden müssen, wenn sie nicht auf Detailanpassungen beschränkt bleiben soll:

• auf die mit der Frage nach "persönlicher Verantwortung" und nach den "Resultaten" von Verwaltungstätigkeiten verbundenen Problemstellung
• auf daraus ableitbare Gliederungsgrundsätze für den organisatorischen Aufbau
• und auf Vorgehens- und Konzeptionsbeispiele